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PPP的全球發展趨勢及政策啟示

一、PPP的內涵與作用

   (一)PPP的內涵

   20世紀90年代開始使用PPP的概念,但對于PPP所涵蓋的內容至今沒有形成統一的界定。國際貨幣基金組織認為,PPP通常是指兩個主體的長期合約,在該合約中,一個主體獲取或建設一種資產或一系列資產,運營一段時期,然后把資產轉移給第二個主體,這種合約通常發生在私營企業和政府之間 。歐洲PPP報告則指出各國對PPP的界定具有廣泛差異,在一些國家,PPP的概念僅限于一些特許權項目,是指私營部門在特許權下提供公眾付費的各類服務,而在另一些國家,PPP則可以包括各種類型的服務外包、公共部門與私營部門之間各種形式的共同合作 。

   從公共政策與公共管理的角度來看,PPP可以表述為涉及私營部門和公共部門合作的總稱,它的目標是基于互惠和共同利益把公共部門和私人部門各自的最優能力組合起來,最常見的類型是基礎設施領域的項目合作,這類項目是建立在公共部門和私營部門長期合約的基礎上,包括一系列的項目設計、建設、運營和(或)資產維持以及私營部門提供融資等構成要素?!昂献鳌笔荘PP的精髓,合作的目的是為了充分發揮公共部門和私營部門各自的優勢,通過共擔風險,分享利益來實現資源優化配置。

   PPP理念在各國以不同的方式發展,合作的模式自然也不同,較常見的模式包括:一是項目合作,例如,建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、設計-建設-運營(DBO)、設計-建設-融資-運營(DBFO)、運營-維護-管理(OM&M)、租賃、合資,等等;二是合作管理,例如,政府采取財政激勵措施或財政擔保的方式吸引私人資本投資于住房、中小企業等領域,以及各種方式的技術合作等;三是政策層面的合作,是指政府和私營部門合作,共同規范教育、交通、技術政策和城市改造等活動。

   在上述三類合作模式中,項目合作直接面向基礎設施建設領域,在實踐中是最受關注的一類,有關PPP的統計數據通常在項目融資下統計。例如,在PPP領域頗具影響力的統計機構——公共事務融資(Public Works Financing,簡稱PWF)提供的全球PPP數據庫所采用的統計口徑即屬于此類。

   (二)PPP的作用

   在預算限制日益緊張的情況下,創新提供公共基礎設施和服務的途徑是政府致力于推廣PPP的重要原因。PPP通過合作雙方的優勢互補,可以為政府和納稅人帶來諸多好處:

   第一,公共部門和私營部門可以發揮各自的優勢。政府核心業務是制定政策和為公眾服務;對于一些公共服務的非核心功能,例如,運營、維護、建設等,由私營部門承擔責任可以取得更好的效果。

   第二,提高成本效率比。通過發揮私營部門創新、經驗和靈活性優勢。PPP通常能夠比傳統的政府采購方式提供更有效率的服務。例如,據報道,2003年英國國防PPP項目比傳統采購方式節約成本5%—40%。

   第三,增加對公共基礎設施的投資。對醫院、學校、高速公路和其它地方基礎設施的投資一般由地方政府承擔,這通常會增加地方政府的債務負擔,PPP可以減少政府的資本成本,有利于彌補基礎設施建設資金需求與地方政府資金供給能力之間的缺口。

   第四,通過把私營部門擅長管理的風險轉移給私營部門,有利于減少公共部門的風險。

   第五,提高預算的確定性。把風險轉移給私營部門可以減少政府在建設項目和提供服務過程中可能面臨的潛在成本,同時,在合約中明確規定了相關的公共服務的成本。

   第六,更好地利用資產。私營部門的合作者有激勵充分利用基礎設施,充分利用各種商業機會追求投資回報最大化,這會帶來更高水平和更便利的公共服務,并減少公共部門的資產占壓成本。

   對于私營部門,PPP的吸引力在于:一是可以獲得一種相對安全的長期投資機會。私營部門按PPP合約通過對服務收費或者通過向用戶收費,可以保障10—30年,甚至50年或者更長時間的現金流。二是私營部門可以發揮管理、技術、融資和創新能力方面的優勢,提高項目效率,并從中獲利,同時私營部門在PPP項目中展示的能力與積累的經驗,可以為他們帶來更多的商業機會。

 二、PPP在全球應用情況概覽

   過去二十多年,PPP在全球各地都取得了顯著進展,廣泛適用于公共管理的各領域,PPP市場較為成熟的國家,例如,在歐盟國家尤其是英國,PPP適用的領域涉及一般公共服務、國防、公共秩序、交通運輸、燃料和能源、環境、衛生、娛樂和文化、教育等,但在大多數國家,PPP適用的范圍主要集中在基礎設施領域,包括收費公路、輕軌系統、地鐵、鐵路、橋梁、隧道、機場設施、電廠、電信設施、學校建筑、醫院、監獄、污水處理和垃圾處理等方面。

   從區域角度而言,歐洲的PPP市場最為發達,從國別角度來看,英國、澳大利亞、美國、西班牙、德國、法國等發達國家PPP項目的規模和管理水平處于領先地位。

   (一)全球PPP規模簡況

   PPP的定義在各國和各部門都不相同,因此,對于PPP的統計口徑和統計數據存在多種版本,很難估計PPP項目的總價值。為便于國際比較,在此采用PWF的數據簡要說明。

   1985-2011年,全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元,其中,歐洲處于領先地位,大約占到全球PPP名義價值的45.6%,接下來是亞洲和澳大利亞,所占份額為24.2%,墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區三者合計所占份額為11.4%,美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%,非洲和中東地區PPP名義價值為315億美元,在全球的份額為4.1%。

   (二)歐洲PPP項目的國別分布與部門分布

   PPP是歐洲基礎設施融資的重要工具。1990-2009年,實施了1300個PPP合約,總價值超過2500億歐元,其中,2007年國際金融危機發生以后實施新項目約為350個,總價值700億歐元。危機期間,歐洲大多數國家的PPP市場都萎縮了,2009年,PPP合約的總價值為158億歐元,比2007年下降了50%,暫時中斷了危機前歐洲PPP超常規增長的態勢 。

   1990-2009年,英國大約占到歐洲PPP項目的三分之二,西班牙大約占到項目總數的10%,成為歐洲第二大PPP市場,法國、德國、意大利和葡萄牙各占2~5%,以上六個國家大約占到歐洲PPP項目總數的92%,歐洲其他國家的PPP市場尚處于起步階段。2006年以后,歐洲PPP市場出現了多樣化的趨勢,英國所占份額有所下降,但仍然是歐洲最大的PPP市場,同時,PPP在歐洲其它國家越來越重要。

   就世界范圍而言,英國的PPP市場也是最發達的,1990-2006年,在交通基礎設施領域,英國通過PPP方式的融資規模高達500億美元,美國的經濟規模是英國經濟規模的6倍多,但同期,美國PPP項目的融資規模僅有10億美元。近年來,美國在不斷加快通過PPP方式進行基礎設施建設的步伐,2008-2010年,盡管面臨二戰以來最嚴重的經濟衰退,美國PPP仍然保持快速增長的態勢。

   從部門分布來看,歐洲PPP市場也出現了多樣化的趨勢,英國最為顯著。2005-2009年,英國PPP項目的分布,按數目衡量,35%分布在教育領域,34%分布在衛生領域,一般公共服務領域為14%,接下來是環境,交通運輸業僅占4%,國防和公共秩序領域PPP項目的數目占比也有所下降。從項目金額來看,交通運輸領域的PPP所占份額為17%,教育領域是27%,衛生領域是25%。

   英國以外的歐洲大陸國家,PPP項目分布主要集中在交通運輸業。2005-2009年,從數目來看,交通運輸業項目所占比例大約為41%,從項目金額來看,交通運輸業大約占到76%,接下是教育和衛生,它們在數目上合計占比為26%,金額上合計占比11%,遠低于英國教育和衛生領域PPP項目所占的份額。

三、政府設立國家級專業機構推廣PPP成為最新國際趨勢

   政府發起PPP的初衷一般是減輕某些項目的預算負擔,但是,如果PPP合約設計不當,所有各方對風險分擔和收入分配情況不合理,PPP項目的復雜性和潛在的負面后果則會充分顯現。成立專業PPP管理和咨詢機構可以幫助政府發展和促進PPP市場,同時,有利于保護公眾利益,從公眾利益的角度處理PPP項目可能存在的爭議。

   1999年以來,世界各國先后建立了促進、發展以及管理PPP的各種機構。這些機構的組織形態幾乎各不相同,它們所發揮的作用取決于本國對PPP的需求、法律、行政管理傳統、文化等諸多因素,它們通常被稱為PPP單位(PPP units)。

   對于PPP單位也沒有嚴格的定義,世界銀行的定義為:該組織的目標是促進或提高PPP,并具有管理PPP交易的長期任務。PPP單位對政府在管理PPP項目中所面臨的制度性問題做出反映,包括政策流程與合作、質量把關、技術援助、標準化與推廣、促進等。PPP單位的基本職能是為不同的公共部門,包括部委、州立和地方政府、國有機構以及其他公共機構提供技術援助。

   2008年以來,為調動各方力量擺脫經濟不景氣,各國加大了對PPP支持力度,紛紛成立國家層面的PPP單位,使PPP發展的組織保障躍上新臺階。以英國、加拿大、澳大利亞、美國和歐盟為例說明。

   1.英國

   英國政府管理PPP的歷史相對較長,2000年,成立了合作伙伴關系組織(Partnerships UK ,簡稱PUK)來推廣PPP/PFI理念,對PPP交易提供程序和管理方面的技術援助。2010年,英國政府把PUK與英國財政部的PPP政策小組(the U.K. Treasury’s PPP Policy Team)合并,創立了英國基礎設施(Infrastructure UK,簡稱IUK)。IUK是一個財政機構,它作為英國財政部的基礎設施融資機構,為中央政府部委以及其他公共實體提供各領域PPP的技術援助,負責執行全國的基礎設施發展戰略和為私人投資于各種基礎設施部門提供便利。在地方政府層面,2009年,英國財政部與地方政府協會聯合成立了一個PPP單位——地方合作伙伴關系(Local Partnerships),該機構主要為地方政府提供PPP項目技術援助和評估服務。

   2.澳大利亞

   澳大利亞在2000年就建立了地方性的PPP單位,例如,維多利亞州的PPP單位。2008年,澳大利亞創立全國層次的PPP單位,即,澳大利亞基礎設施(Infrastructure Australia,簡稱IAU),該機構面向澳大利亞的整個基礎設施領域,負責全國各級政府基礎設施建設需求和政策,其核心業務不局限于PPP,推廣PPP是該機構的部分職能。2008年,IAU與澳大利亞全國PPP論壇創造了一個全國性的PPP政策框架和PPP的全國標準,按照該政策,各級政府資本成本超過5千萬澳元的所有項目必須把PPP作為備選模式。

    3.加拿大

   2008年,加拿大以皇家公司的形式建立了聯邦級的PPP單位——PPP加拿大(PPP Canada)。該機構由加拿大聯邦政府所有,但按照商業模式運作,PPP加拿大(PPP Canada)通過財政部向國會報告,公司具有獨立的董事會。加拿大聯邦政府選擇這種組織形式主要是借鑒省級政府PPP單位的形式,這種形式可以讓私人部門通過董事會監測PPP單位的運作,在管理上具有更高的靈活性。PPP加拿大負責審核和建議聯邦級的PPP項目,為PPP管理制定政策和最優實踐,提供技術援助,并與地方級的PPP單位合作,推廣PPP。PPP加拿大擁有一個“P3加拿大基金”,該基金規模為12億美元,是聯邦政府鼓勵地方政府采用和推廣PPP的一種資金激勵措施。任何層級的地方政府都可以申請該基金,適用于交通、水務、能源、安全、固體廢物處理、文化、體育、旅游、電信、海事、宇航等領域,該基金對項目的投入加上其他的聯邦資金援助不能超過項目建設成本的25%。

   4.美國

   2003年以來,美國已有7個州建立了PPP單位,主要功能是政策制定和業務咨詢,為促進美國PPP的發展,美國學者建議盡快成立聯邦一級的PPP單位,提高美國應用和發展PPP的能力。

   5.歐盟

   為應對危機發生以后歐洲PPP市場萎縮的狀況,歐盟集合歐洲投資銀行、歐盟委員會,以及歐盟成員國和候選國力量,于2009年成立了歐洲PPP專家中心(European PPP Expertise Centre,簡稱EPEC)。該中心匯集了歐洲PPP領域的高級專家,致力于在PPP領域分享經驗、杠桿化能力和應對新挑戰,為歐盟公共部門應用PPP提供技術援助。作為國際性的PPP單位,EPEC擁有37個成員,未來EPEC的影響力將不斷擴大。

 四、我國加強PPP技術推廣與實踐應用的政策建議

   PPP在我國起步很早,20世紀80年代中期即被引入電廠、高速公路等基礎設施領域,1995年廣西來賓電廠B廠成為BOT領域的成功范例,但是,與PPP領域的先進國家相比,我國PPP的理論研究和實踐應用尚不成熟,具有很大的提升空間。未來較長一段時期,城鎮化將成為我國經濟發展的最主要推動力。按照“十二五”規劃綱要提出的目標,2011-2015年我國城鎮化率將提高4個百分點,據測算,每增加一個城市人口,基礎設施投資至少增加1萬元,我國基礎設施建設和改善工作將面臨巨大的挑戰。面對城鎮化的要求,我國需要多渠道創新基礎設施的融資和提供方式,優化政策環境,加快PPP的推廣應用。結合國外PPP的發展經驗和現實需要,建議采取以下措施促進我國PPP的發展。

   第一,從PPP先進國家的經驗來看,PPP模式在基礎設施方面的應用領域大致呈現規律性的變化。最初的應用主要集中在硬經濟基礎設施領域,包括道路、高速公路、鐵路、橋梁、隧道、機場、通信、電力,隨后逐步推廣到硬社會基礎設施領域,醫院、學校、政府辦公樓、住宅、供水、污水處理、監獄、城市改造等?,F在,PPP的應用則涵蓋了包括軟經濟基礎設施(研究開發、技術轉移、職業培訓、囚犯改造)和軟社會基礎設施(社區服務、社會福利、安全保障、環境規劃)在內的所有基礎設施領域。PPP適用領域的上述路線圖對我國在基礎設施建設領域逐步推廣PPP具有借鑒意義。

   第二,建議把推廣PPP作為我國創新財政管理模式、提高財政管理效率的重要措施。PPP不僅僅是一種彌補預算缺口的方式,也是一個更好分擔風險和成本的工具,公共部門與私人部門之間需要合理分擔責任和風險,以實現項目的可持續性。同時,PPP的成功運轉還需要具備以下條件:出于正確的目標選擇PPP;選擇適宜的PPP合約;在政府預算中清晰透明地記錄PPP;在實踐中按照最優標準管理PPP。在地方基礎設施建設中,更多、更規范地運用PPP有利于推進財政管理的現代化進程。

   第三,盡快建立中央和地方級別的專業PPP單位,以處理PPP推廣過程中的瓶頸因素。近年來,處于PPP前沿水平的國家在汲取地方PPP單位成功經驗的基礎上,紛紛了建立全國性的PPP單位,支持PPP項目的質量控制、技術援助、標準化、促進工作和政策指引,幫助公共部門設計和實施PPP項目,為推廣PPP提供國家層面的組織保障,多數PPP單位在財政部內設或向財政部報告。

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